زمان تقریبی مطالعه:15 دقیقه
پیشینه
استانداری در ایران باستان:
در تاریخ ایران باستان نخستین تقسیمات کشوری در عهد هخامنشیان رخ داده است. به نوشته هرودوت، داریوش هخامنشی بیست آرخ یا ایالت در شاهنشاهی خود تاسیس کرد که ایرانیان به آنها ساتراپی یا شَهرَبی می گفتند و بر هر یک از آنها آرخون ها یا فرمانروایانی -که شَهرَب یا ساتراپ خوانده می شدند- برگماشت. معمولا اختیارات قانونی شَهرَب ها یا ساتراپ ها کلیه ی امور لشکری و کشوری و اعمال قضايي و امنيتي را در بر می گرفت.(کوک، 157) ظاهرا این مقام با اهمیت كمتر در دوره ی اشکانیان هم وجود داشته (دریایی،131) اما در دوره ساسانیان با تقویت دولت مرکزی، نقش ساتراپ ها مجددا دارای اهمیت شد.(طباطبایی موتمنی، 77)
نهاد استانداری در اسلام:
در صدر اسلام حکومت اسلامی به صورت متمرکز و در محدوده شبه جزیره عربی اداره می شد و همه مسئولیت های اداری و سیاسی بر عهده مسلمانان و اصحاب پیامبر بود. اما پدیده فتوحات، جغرافياي دولت اسلامی و روش اداره حکومت را تغییر داد. (دانشنامه امام علی، 133) در اين هنگام، خلیفه براي اداره ولایت های جدید افرادي را به عنوان عامل و يا فرماندار با مسئوليت محدود منصوب مي كرد و در برخي نواحي نفراتي را به عنوان والی با مسئولیت هاي گسترده انتصاب می نمود. والی در حوزه زمامداری خود سیاست داخلی و خارجی مستقل داشت و عزل و نصب وزیران ، مشاوران و کارگزاران حکومت محلی و فرماندهان سپاه و نویسندگان دیوانی در اختیار او قرار داشت. (همان، 134) صفاتی چون راستگویی، وفای به عهد و وعده، پرهیز از خیانت، خوش رفتاری با مردم، درک عمیق قرآن و آشنایی با احکام آن، بردباری و فرونشاندن خشم و نداشتن تکبر از ويژگي هاي انتخاب والی در اسلام بوده است.(القرشی، 422)
استانداری در ایران معاصر:
براساس اصل سوم قانون اساسی مشروطیت، حدود مملکت ایران و ایالات و ولایات و بلوکات آن تغییرناپذیر است، مگر به موجب قانون. بر همین اساس نخستین قانون تقسیمات کشوری در سال 1285 هجری شمسی ایران را به غیر از پایتخت به چهار ایالت تقسیم می نمود. (امامی،79) دومین قانون تقسیمات کشوری مصوب آذر 1316 بود که برای اولین بار برای مناطق تقسیم شده عناوینی مانند استان، شهرستان و بخش در نظر گرفته شد و کشور به 10 استان تقسیم شد و برای مسئولین این استان ها، عنوان استاندار وضع شد.(همان،80) البته در مقاطع مختلف تعداد اين استان ها تغيير كرده و اكنون تعداد استان ها به 30 رسيده است.
وظایف استاندار در قوانین:
استاندار با پیشنهاد وزیر کشور، تایید هیات وزیران و حکم رئیس جمهور منصوب می شود. (رضایی زاده،145) اهمیت مقام او تا حدی است که عزل و نصب او تابع قوانین و ضوابط ویژه از جمله قانون استخدام کشوری نیست و لذا افرادی که حتی مستخدم دولت نیستند را نیز می توان به این عنوان منصوب نمود. (امامی،85) استاندار در حوزه ماموریت خود، نماینده عالی حکومت و مسئول اجرای سیاست عمومی دولت بوده و ضمن برقراري امنيت بر کلیه ادارات دولتی حوزه ماموریت خود سوای محاکم قضایی، ریاست عالیه و حق نظارت بر امور و بازرسي را خواهد داشت.(رضایی زاده،148-۱۵۰ و امامي،87) استانداران همچنين اختیار پلیس قضایی و دادن دستورات لازم جهت کشف و مقابله با جرایم مهم مثل مواد مخدر و قاچاق اسلحه( انصاری،203) را نيز بر عهده دارند.
استانداران در منظر امام خمینی
استانداران در گستره كلام امام:
يافتن معناي يك واژه در آراي يك انديشمند نيازمند يافتن كاربردهاي آن اصطلاح در منظومه انديشه اي آن فرد است. بدين منظور در آراي حضرت امام در سه موضع لفظ استاندار به كار رفته است. نخست استفاده ايشان در توصيف اجزاء حكومتي صدر اسلام است( ) مورد دوم استاندار در دوران اواخر سلطنت قاجارها و اوايل حكومت پهلوي است كه ايشان آنان را تيولداران معرفي مي كنند( ) كاربرد سوم استفاده ايشان از واژه استانداران در مواضع مختلف خطاب به استانداران فعلي است. كه اين مقاله نظر به اين كاربرد متاخر دارد.
اهمیت مقام استاندار در اسلام:
همانطور كه در مقدمه بحث آمده خلفاي اسلامي براي اداره سرزمين هاي تازه فتح شده افرادي را به عنوان والي منصوب مي كردند كه تسامحا مي توان آنها را استاندار ناميد. از منظر امام خمینی جایگاه استاندار در نظام سیاسی اسلام اهميت بسيار زيادي داشت. (امام خمینی،6/44) استانداران در صدر اسلام علاوه بر اداره منطقه تحت ماموریت، فرماندهی ارتش را نیز بر عهده داشتند (همان،8/125) و به دلیل اعتماد زیاد مردم و پذیرش عدالت آنها توسط مردم، امام جمعه و جماعت هم بودند.(همان،8/235)
استانداران در رژیم گذشته:
حكومت استبدادي و سلطنتي را بايد داراي ساختار و ماهيتي ناسالم و ناكارآمد دانست. لذا از اين منظر، امام ساختار استانداری در زمان رژیم پهلوی را متناسب با رژیم شاهنشاهی مي دانستند (18/278) استانداران گذشته دارای تشریفات زیاد (همان،16/413) و همانند شاه دیکتاتور (همان،18/79) و همگي در خدمت دستورات شاه بودند. (همان،4/304) این استانداران توجهی به مردم نداشته(همان،18/379) و مردم نيز نه امكان دسترسی به آنها را داشتند و نه حتی جرات داشتند که به استانداران نزديك شوند و آنها را ببينند.(13/382) و اين در حالي بود كه در اوایل دوران پهلوی همانند دوران قاجارها، استانداران استان ها را به عنوان تیول و یا اجاره دریافت می کردند و در انجام کارهای خود کاملا مبسوط الید بوده و مردم را استثمار می کردند(همان،9/218) مسئولان کشور هم توجهی به اعتراضات و شکایات مردم در برابر آن ظلم ها نمی کردند(همان،15/510)
ویژگی های استانداران در نظام جمهوری اسلامی:
وظايف مهم استانداران و نقش اساسي آنها در پيشبرد اهداف والاي نظام جمهوري اسلامي مي طلبد كه براي احراز اين مقام افراد بايد داراي خصوصياتي خاص باشند. با توجه به نقد امام از استانداران رژیم گذشته، ایشان خصوصيات افراد براي احراز مقام استاندار در نظام جمهوری اسلامی را اين چنين برمي شمرد: افرادی لایق، متدین، عاقل، سازگار با مردم( همان،21/427) هماهنگ با علما و روحانيون منطقه تحت ماموريت (همان، 15/359) سالم و متعهد( همان،7/382) و مورد رضایت مردم(همان، 6/397). لذا در خصوص انتخاب افراد با چنین خصوصیاتی به وزیر کشور تاكيد می كنند(همان،21/427)
وظایف استانداران:
قوانين جاريه گستره وظايف استاندار را به روشني نشان داده است. از منظر امام خميني اصلی ترین وظیفه استانداران خدمت صادقانه به مردم می باشد.(همان،7/383 و 13/382 و 18/38 و 17/63) كه مي توان ابعاد زير را براي آن برشمرد:
- توجه ویژه به قشر مستضعف جامعه(همان، 18/38 و 379)
- همراهی با جهاد سازندگی (همان،10/422)
- عنایت به اهمیت کشاورزی(همان،14/255)
- عمران و آبادانی استان محل ماموریت (همان،12/414)
- انتصاب متصدیان سالم و متعهد( همان،7/382 و 12/414)
- نظارت کافی بر کار زیردستان جهت انجام کارها بر مبنای موازین اسلام و نظام جمهوری اسلامی (همان، 16/413 و 9/122)
- وادار نمودن ادارات دولتی به انجام کار بیشتر(همان، 7/375)
- برخورد و مبارزه جدی با اخلال گران در ادارات(همان، 7/376)
- توجه به اهمیت موضوع انتخابات( همان، 18/379)
- برخورد با اخلال گران در برگزاری انتخابات( همان، 18/380)
- اسلامی شدن و اسلامی ماندن استانداری ها ( همان،10/441)
پیوند استانداران و مردم:
امام با توجه به نگرش خاص خود به مردم، معتقد بودند که استانداران بایستی در جهت کسب رضایت مردم گام بردارند.(همان، 18/378 و 15/460) لذا از استانداران انتظار داشتند که با مردم پیوندی محکم برقرار نموده (همان،13/387 و 20/251) تا مردم بتوانند مشکلات خود را به راحتی به آن ها منتقل نمایند (همان،16/413) استانداران همچنین بایستی به مردم گزارش کارهای انجام شده را ارایه نمایند( همان، 13/388) در مقابل مردم هم باید همواره از استانداران پشتیبانی نمایند.( همان،17/163)
تفاهم و همکاری استانداران و روحانیون محلی:
با توجه به اهمیت موضوع وحدت نزد امام، ایشان همواره بر پیوند و همکاری نزدیک استانداران و روحانیون محلی تاکید داشتند.(همان،18/37 و 16/304) ایشان از طرفی از استانداران می خواستند با حفظ سنگر روحانیت(همان،7/378) به دلیل شناخت روحانیون محلی از منطقه و عدم آشنایی آنها از منطقه تحت ماموریت با این روحانیون مشورت نمایند.(همان، 15/380) حسن اصلی تفاهم و همکاری استانداران با روحانیون این است که مردم حامی استانداران می شوند( همان،18/197) در طرف مقابل، امام معتقد بود که روحانیون باید اختلافات را حتی الامکان با خود استانداران حل کنند و در غیر این صورت به مقامات مربوطه ارجاع دهند و در هر صورت به هیچ عنوان موضوع اختلافات را علنی نکرده و موجبات تضعیف استانداران را فراهم نکنند.(همان، 16/304)چون علنی کردن اختلافات باعث سرایت آن به جامعه و تضعیف روحیه مردم و جبهه های جنگ علیه باطل خواهد شد (همان،18/38) و باعث لکه دار شدن حیثیت اسلام و جمهوری اسلامی در جهان خواهد شد(همان،16/349) ایشان همچنین بر لزوم حفظ آبروی استانداران تاکید داشته( همان، 16/349) و بر این باور بودند که برخورد تهدید آمیز با استانداران از طرف روحانیون، باعث تضعیف جایگاه دولت و نیز تنفر مردم از روحانیون خواهد شد.(همان، 16/43) در نتیجه امام از روحانیون می خواستند که در جهت تقویت استانداران گام بردارند.( همان، 18/197)
هشدارها و توصیه ها به استانداران:
امام استانداران را نیز مانند سایر مقامات در نظام جمهوری اسلامی در معرض امتحان الهی دانسته و به آنها سفارش می کردند که از مقام خود سوء استفاده نکنند ( همان، 13/457 و 459) و هدف مسئولیت خود را به دست آوردن رضای خدا قرار دهند و به دست آوردن رضای خدا، در بدست آوردن رضای مخلوق خداست.( همان، 18/280) ایشان همچنین با تذکر به استانداران به لزوم مطالعه تاریخ گذشته ایران و علت عدم همراهی مردم با استانداران در آن زمان ها( همان،13/381) توصیه به خدمت همه جانبه به مردم و در نظر گرفتن خدا در انجام مسئولیت می کردند.( همان، 18/379) امام همچنین استانداران را به حمایت و پشتیبانی از دولت فراخوانده ( همان، 18/37) و از آن ها می خواستند که با قدرت و همت کار خود را انجام داده ( همان، 7/375 و 12/417) و در حفظ روحیه خود و تقویت روحیه و مایوس نکردن دیگران بکوشند.( همان، 7/374) از نظر امام، استانداران باید همواره مردم را به عنوان حلال واقعی مشکلات حفظ نمایند تا مملکت حفظ گردد.( همان، 13/388)
منابع و مآخذ
- امام خمینی، روح الله، صحیفه امام، تهران: موسسه تنظیم و نشر آثار امام، 1379.
- امامی، محمد و استوار سنگری، کوروش، رضایی زاده، محمدجواد، حقوق اداری،جلد اول، تهران: میزان، 1386.
- انصاری، ولی الله، کلیات حقوق اداری: از لحاظ نظری، عملی و تطبیقی، تهران: میزان، 1383.
- دانشنامه امام علی(ع)، زیر نظر علی اکبر رشاد، به اهتمام پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، تهران: مرکز نشر آثار پژوهشگاه فرهنگ و اندیشه اسلامی، 1380.
- دریایی، تورج، شاهنشاهی ساسانی، ترجمه مرتضی ثاقب فر، تهران: ققنوس، 1383.
- رضایی زاده، محمدجواد، حقوق اداری(1)، تهران: میزان، 1385.
- طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداری، تهران: سمت،1379.
- القرشی، باقر شریف، نظام حکومتی و اداری در اسلام، ترجمه عباس علی سلطانی، مشهد: بنیاد پژوهش های اسلامی، 1379.
- کوک، جان مانوئل، شاهنشاهی هخامنشی، ترجمه مرتضی ثاقب فر، تهران: ققنوس، 1384.